1. 서 론

2020년에는 54일간(6/24~8/16)의 긴 장마로 인해 약 390회 이상의 산사태 발생과 함께 13명의 사상자가 발생하였으며(MOIS, 2021; KFS, 2021), 2022년 8월의 경우 서울시 지역별 방재성능목표 강우량인 시간당 100 mm를 초과하는 시간당 141.5 mm의 강우로 인명 및 침수피해가 발생하였다(MOIS, 2022b; MOIS, 2023). 또한 같은 해 9월에는 태풍 힌남노의 영향으로 경상북도 포항시의 아파트 지하주차장이 침수되어 9명의 사상자가 발생하는 참사가 발생하였다. 이와 같이 기후변화와 함께 자연재해의 다양화 및 대형화로 인명 및 재산피해 또한 예측하지 못할 정도로 대형화되고 있는 실정이다.

재난으로부터 안전을 확보하고 피해 저감을 위해 법 ‧ 제도 및 재난관리 업무 개선이 지속적으로 이루어지고 있으며, 자연재해대책법 제16조에서는 자연재해의 예방 및 저감을 위하여 10년마다 시 ‧ 군 및 도 단위로 수립하도록 규정한 자연재해저감 종합계획 수립을 대표적인 예로 들 수 있다.

자연재해저감 종합계획에서는 자연재난 피해 예방 및 저감을 위해 위험 요인을 조사 ‧ 분석한 후 구조적 대책과 비구조적 대책을 수립하도록 하고 있으며, 구조적 대책으로는 제방, 교량 등 하천시설 정비, 우수관거, 배수펌프 등 내수배제시설 정비, 우수유출저감시설 설치 등 다양한 대책이 강구되어 세부 대책수립 및 사업 추진이 이루어지고 있다. 반면에 비구조적 대책의 경우는 전지구 단위 및 수계 단위의 비구조적 대책으로 풍수해 보험제도, 위험지구 관리, 방재 교육 및 홍보 강화 등의 대책으로 제시하고 있지만, 위험지구 단위의 비구조적 대책은 ‘주민 이주대책 등 해당 위험지구의 자연재해 특성을 고려하여 수립한다’라는 적용 범위 및 내용이 명확하지 않은 대책을 제시하도록 하고 있다(MOIS, 2022c). 경상남도 자연재해저감 종합계획의 비구조적 대책을 예로 보면 범위 및 지역적 특성을 반영하지 못하는 광역적 저감 대책 시행을 위한 제도 개선, 풍수해보험 제도 활성화, 방재 교육 및 홍보 강화, 재해취약계층 관리 방안 마련, 문화재 관리, 자연재해 저감대책 정비사업 이행률 제고 방안 마련, 하천기본계획수립 및 재수립, 도시지역 침수예방 종합대책 수립, 사면 계측관리계획 수립, 사면 점검계획 수립 등이 비구조적 저감대책으로 제시되어 있다(Gyeongsangnam-do, 2021). Yeom et al.(2020)은 자연재해의 공간적 특성을 고려하기 위하여 자연재해취약성을 기준으로 공간적 특성을 분석 및 유형화하여 재해권역을 제시한 바 있다.

최근 발생하였던 자연재난의 경우는 지역별 방재성능목표 강우량을 초과하는 강우로 기존의 설계기준에 준하는 하천시설물 고시사항, 배수펌프장 등의 구조적 대책으로는 즉각적인 대응이 어려운 실정이다. 따라서 구조적 대책과 함께 비구조적 대책 수립을 통해 재난피해 저감 방안을 모색할 필요가 있지만, 현재의 비구조적 대책은 구조적 대책만으로 재해 저감이 곤란하거나 구조적 대책의 비용 절감을 위한 보완적인 역할로 수립되고 있을 뿐만 아니라 세부 수립기준 및 판단 기준이 명확하지 않기 때문에 자연재난에 대비한 명확한 대책 수립이 어려운 실정이다. Kim et al.(2023)의 경우는 비구조적 대책 중 취약계층에 대한 판단기준이 모호한 부분을 보완하기 위해 통계정보와 GIS를 활용한 안전취약계층 위치도 작성 방안을 제시한 바 있다.

다양화 및 대형화되고 있는 자연재난에 대비하기 위해서는 비구조적 대책을 확대 적용하는 패러다임 전환이 필요하며, 이를 위한 비구조적 대책의 세부 대책 수립을 위한 대상 및 범위를 구체적으로 제시할 필요가 있다. 따라서 본 연구에서는 비구조적 대책의 관리범위 확대 및 재난관리 사각지대 해소를 위해 기수립된 자연재해저감 종합계획에서 제시한 비구조적 대책 사례와 최근 발생한 자연재난 사례 분석을 통해 예방 ‧ 대비 ‧ 대응 ‧ 복구 재난관리 4단계의 대책으로 구분하고, 재해유형별 ‧ 국민계층유형별 ‧ 법제도유형별 대책으로 세분화하여 비구조적 대책의 체계를 정립하였다. 이를 통해 비구조적 대책의 통합적 개선 방안 및 체계에 대해 제시하였다.

2. 자료 및 방법

2.1 연구 방법

본 연구에서는 비구조적 대책의 통합적 개선 방안 및 체계 수립을 위하여 현행 추진되는 비구조적 대책의 실상과 실제 발생한 자연재난 사례를 분석하였으며, 이를 통해 비구조적 대책의 문제점 및 한계점을 도출하였다.

비구조적 대책의 관리범위 확대 및 이를 통한 재난관리 사각지대 해소가 이루어질 수 있도록 비구조적 대책 수립의 통합적 개선 방안 및 체계 제시를 위한 연구 방법은 Fig. 1과 같다.

Fig. 1.

Research flow

2.2 비구조적 대책 및 자연재난 사례

2.2.1 자연재해저감 종합계획의 비구조적 대책

자연재해저감 종합계획은 자연재해 저감 분야 최상위 종합계획으로 공학적 분석과 정성적 분석을 통하여 자연재해 위험 요인을 발굴하고, 지역 특성에 맞는 종합계획의 방향과 저감목표를 구체적으로 설정하여야 하며, 지역 특성을 종합적으로 고려하여 구조적 대책과 비구조적 대책으로 구분하여 검토하도록 하고 있다(MOIS, 2022c). 여기서, 비구조적 대책은 풍수해보험 활성화, 재난 예보 ‧ 경보 종합계획 구축, 재해지도(침수흔적도, 침수예상도, 재해정보지도 등) 작성, 댐 군의 연계 조정, EAP 수립, 대피계획도 작성, 토지이용계획 연계 방안 수립, 홍수터 매입 및 관리 등의 비구조적인 방법으로 자연재해 저감을 목적으로 수립하는 대책을 말하지만, 지자체별로 수립하는 자연재해저감 종합계획의 비구조적 대책 계획은 풍수해 보험제도 활성화, 방재교육 및 홍보강화 등과 같은 어느 하나의 재해 유형을 특정하지 않고 범용적으로 적용할 수 있는 비구조적 대책을 수립하고 있다(MOIS, 2022a).

재난 유형별 특수성을 고려하고 지역 특성을 종합적으로 고려할 수 있도록 비구조적 대책의 통합적 개선방안을 제시하고자 하며, 이를 위해서는 지리 및 지형, 인구, 건물, 공공시설 입지 등의 지역적 특성과 사회적 특성을 대책 수립에 반영하여야 하며, 지역 차원의 위험 요인을 해소할 수 있도록 도시계획 차원까지 종합적으로 고려할 수 있도록 하여야 한다(Fig. 2).

Fig. 2.

A basic direction of establishing structural and non-structural measures

본 연구에서는 강원도, 경기도, 경상남도, 전라남도, 인천광역시 등 5개 광역시 ‧ 도를 대상으로 비구조적 대책을 검토 및 분석하였으며, 비구조적 대책 검토는 광역시 ‧ 도의 자연재해저감 종합대책 보고서를 기반으로 수행하였다(Gangwon-do, 2020; Gyeonggi-do, 2020; Gyeongsangnam-do, 2021; Incheon Metropolitan City, 2019; Jeollanam-do, 2021). 보고서에서 제시된 5개 광역시 ‧ 도의 비구조적 대책은 총 141건으로 강원도 30건, 경기도 29건, 경상남도 41건, 전라남도 21건, 인천광역시 20건인 것으로 조사되었다(Fig. 3).

Fig. 3.

Status of non-structural measures for provinces and city (GW: Gangwon-do, GG: Gyeonggi-do, GN: Gyengsangnam-do, JN: Jellanam-do, IC: Incheon)

2.2.2 대책별 예산

5개 광역시 ‧ 도의 구조적 ‧ 비구조적 대책의 책정 예산을 조사한 결과, 강원도의 총사업비는 6조 1,361억 원으로 이 중에서 구조적 대책의 사업비는 5조 5,666억 원으로 총사업비의 약 89.8%로 계획하고 있으며, 비구조적 대책의 사업비는 5,695억 원으로 총사업비의 약 10.2%로 계획하고 있는 것으로 나타났다. 경기도의 경우는 총사업비는 5조 5,024억 원이며, 구조적 대책의 사업비는 5조 4,779억 원으로 약 99.6%로 계획되었고, 나머지 0.4%인 244억 원이 비구조적 대책으로 계획된 것으로 조사되었다(Table 1).

경상남도, 전라남도, 인천광역시의 구조적 대책의 예산은 전체 예산의 약 97% 이상인 것으로 조사되었으며, 5개 광역시 ‧ 도의 비구조적 대책 예산은 평균 약 3%인 것으로 나타났다.

2.2.3 최근의 자연재난 발생 사례 및 경향

자연재난의 재발 방지를 위해 최근 발생한 자연재난 유형의 대표적 사례를 중심으로 원인을 분석하였으며, 비구조적 대책을 검토하였다. 본 연구에서 분석한 사례는 2022년의 서울특별시 신사동 반지하 주택 침수 사고와 경북 포항시 아파트 지하주차장 침수 사고와 2020년 경기도 가평군 산사태 사고, 충북 단양군 집중호우 및 급류로 인한 인명피해 사고, 전남 곡성군 사면붕괴 등이다(Table 2).

2022년 8월 서울특별시 신사동 반지하 주택 침수 사고는 신림2동 빗물펌프장 인근 지역의 침수심 증가로 저지대 반지하 주택이 침수되고, 대피가 이루어지지 못해 발달장애가족 3명의 사상자가 발생하였던 사고이다.

피해가 발생한 반지하 주택의 지하주차장 및 출입문 입구에는 물막이판이 미설치되어 출입구 계단 및 지하주차장 입구로 노면 수가 유입되었으며, 지하주차장 침수로 지하주차장과 연결된 출입구가 수압을 견디지 못하고 파괴됨에 따라 주택 내부 침수가 급격히 발생하였다. 당시 사고가 발생한 지역은 서울시 방재성능목표 강우량(100 mm/hr) 및 관내 우수관거의 설계강우량을 초과하는 강우(141.5 mm/hr)가 발생하였다.

2022년 9월 경북 포항시 지하주차장 침수 사고는 태풍 힌남노의 영향으로 포항시 냉천이 범람하였으며, 인근 아파트 지하주차장으로 범람된 물이 급격히 유입되면서 주차된 차량 이동을 위해 아파트 지하주차장으로 이동한 입주민 7명이 사망한 침수 사고이다. 당시 발생한 강우량은 시간당 119 mm로 포항시 지역별 방재성능목표강우량인 시간당 73 mm를 약 60% 이상 초과하는 강우가 발생하였다(MOIS, 2022b).

2020년 8월 경기도 가평군 산사태 사고는 가평군 산유리 소재 펜션 뒷산의 산사태로 2층 높이 주택이 매몰되어 3명의 인명피해와 건물 1동이 붕괴되는 피해가 발생한 사고이다. 해당 지점의 산사태 위험등급은 5등급이며 산사태 규모가 상대적으로 작아 산사태 위험성을 사전 인지하고 방어하기에는 어려운 측면이 있었으며, 토사가 사고건물로 집중되어 유출되는 지형적 특성이 있다.

2020년 8월 충북 단양군 집중호우 및 급류로 인한 인명피해 사고는 집중호우 후 하천 상류부 제방 붕괴 및 유실로 집 앞 농경지에 침수가 발생한 상황에서 하류부 제방 배수로 막힘 현상을 자력으로 해결하던 중 급류에 휘말려 있는 상황에서 이를 구조하다가 2차 3차 추가 인명피해가 발생한 사고이다. 당시 사전 경고방송, 재난 메시지 전파 등 지자체 재난대비 활동이 있었으나, 사고 지역은 재해위험 미지정 지역으로 경계에 어려움이 있었으며, 제방 상단 미침수로 피해자나 가족들이 재난 위험에 대한 개연성을 사전에 인지하기 어려운 상황이였던 것으로 판단된다.

2020년 8월 전남 곡성군 사명붕괴 사고는 국도 확장공사로 시공된 보강토 옹벽 전체가 붕괴되면서 토사가 마을을 덮치면서 5명의 인명피해가 발생한 사고이다. 붕괴된 지점은 지형적으로 집수가 이루어지는 계곡부에 해당하며, 피해 사면은 과거 발생한 수해로 인해 복구된 지역으로 토석류가 약 600 m에 걸쳐 발생하여 토사 이동과 옹벽 파괴, 보강토 옹벽 붕괴까지 연결된 사면재해이다.

3. 비구조적 대책 분석 및 개선 방안 도출

3.1 기수립 비구조적 대책 분류 및 분석

5개 광역시 ‧ 도의 141건의 비구조적 대책 중 중복된 항목을 제거한 92건에 대해 지역적 특성, 장기적 관점의 관리 및 운영 측면을 고려할 수 있도록 계획수립, 제도 개선, 대책 수립, 보조금/세제 혜택, 재해취약자 보호 및 안전 강화, 시스템 구축, 재난예 ‧ 경보, 시설 설치 제안, 유지관리, EAP 수립, 매뉴얼/훈련/홍보, 보험, 재해지도 작성, 농어촌 생활용수 공급 등 14개 분야로 대책을 구분 및 분류하였다(Fig. 4).

Fig. 4.

Classification of non-structural measures

3.1.1 기수립 비구조적 대책의 보완 사항

비구조적 대책의 분야별 구분 및 분류 결과, 계획수립 분야는 18건, 제도 개선 분야는 6건, 대책 수립 분야는 20건, 보조금/세제 혜택 분야는 3건, 재해취약자 보호 및 안전 강화 분야는 2건, 시스템 구축 분야는 6건, 재난예 ‧ 경보 분야는 5건, 시설 설치 제안 분야는 8건, 유지관리 분야는 12건, EAP 수립 분야는 4건, 매뉴얼/훈련/홍보 분야는 4건, 보험 분야는 2건, 재해지도 작성 분야는 1건, 농어촌 생활용수 공급 분야는 1건 등으로 분류되었다(MOIS, 2022a).

분야별 주요 개선 및 보완 사항을 살펴보면, 계획수립 분야에서는 하천기본계획이 비구조적 저감대책에 포함됨에 따라 하천법에 근거한 기본계획 예산이 방재분야 예산에 사용되는 것으로 나타났으며, 사방사업법에 관계된 사면관리계획은 해당법에 근거한 예산 적용이 필요한 것으로 분석되었다. 각 지자체 저수지의 경우는 대부분 노후 시설이므로 적극적인 예방 및 대비계획 수립이 요구되지만, 구체적인 방안 제시는 미흡한 것으로 나타났다. 또한 지하공간 침수방지를 위한 관리 대책의 경우는 현재 지하공간 수방기준 계획수립의 경과를 적극적으로 준용할 수 있도록 실질적인 계획 수립이 요구되는 것으로 분석되었다.

제도 개선 분야에서는 사유시설물의 설치에 따른 재산 및 인명피해 최소화를 위한 우기시 점검단 운영 등의 구체적인 대책 마련이 필요한 것으로 나타났다.

대책 수립 분야에서는 우수유출저감시설에 대한 통합 저감대책을 지자체별로 수립하고, 이를 자연재해저감 종합계획에 반영하거나, 기존 지자체별 우수유출저감시설 저감대책을 자연재해저감 종합계획에 명확히 제시하는 것이 필요한 것으로 나타났으며, 행정안전부에서 개발 중인 지역별 방재성능목표 강우량 개선 결과를 기반으로 시설물에 대한 방재성능 평가를 강화하여 기후변화와 극한강우로 인한 시설물 침수 및 인명피해 발생 최소화 방안 마련이 필요한 것으로 나타났다. 또한 빌딩풍과 같은 강풍피해 및 피해가능 잠재 시설물의 평가 체계가 요구되는 것으로 분석되었다.

보조금/세제 혜택 분야에서는 연안 고밀도 도심지역의 경우, 발생가능한 월파 및 풍랑 시 해안가 접근을 제한할 수 있는 가이드라인 설치 계획 및 체계 확보가 필요한 것으로 나타났다.

재해취약자 보호 및 안전 강화 분야에서는 집중호우 및 태풍으로 인해 안전 취약계층 및 외국인, 여성의 사망사고 다수 발생으로 적극적인 저감대책 수립이 필요한 것으로 나타났으며, 특히 여름철 연안가 침수 및 사망사고 발생에 대한 사전 예찰 활동의 강화가 요구되는 것으로 나타났다.

시스템 구축 분야에서는 사면관리 및 해양재난, 상습침수, 연안침식 등에 의한 재난 대응 시스템 구축에 초점을 맞추고 있으며, 사망사고 예방을 위한 강화된 안전조치 사항이 시스템에 포함되어야 하는 것으로 나타났다.

재난예 ‧ 경보 분야에서는 침수 및 산사태 피해가 다수 발생하는 소하천 및 세천 부근의 가옥을 대상으로 재난예경보 체계를 강화 또는 확대하는 방안 모색이 요구되는 것으로 분석되었다.

시설물 설치 제안 분야에서는 2022년 침수피해 상황을 보고 판단하였을 때, 맨홀 덮개의 수압에 의한 탈락으로 인명피해 방지망 제작 및 지하공간 침수대책 수립이 요구되는 것으로 분석되었다.

유지관리 분야에서는 법령에 저촉되는 노후화된 방재시설의 취약성 평가 및 지자체 담당자에 의한 개선 계획 수립이 요구되는 것으로 나타났다.

EAP 수립 분야에서는 기존 댐 및 저수지 비상대처계획뿐만 아니라 마을 단위의 집중호우 및 태풍에 의한 침수피해 방지 비상대처계획 및 교육훈련 시행이 요구되는 것으로 분석되었다.

매뉴얼/훈련/홍보 분야에서는 변화되는 비구조적 저감대책에 따른 현장에서 운용할 수 있는 현장조치 행동 매뉴얼 구성 및 읍면동 단위 협의체, 이를 대상으로 한 교육훈련이 요구되는 것으로 분석되었으며, 보험 분야에서는 각종 보험제도의 상세화를 통해 재난유형별 직접 지원금 규모를 확대할 필요가 있는 것으로 나타났다.

재해지도 작성 분야에서는 해일 및 고조위 내습에 대한 안전조치 강화와 함께 사전 예방 및 예찰 활동이 강화되어야 하는 것으로 분석되었다.

농어촌 생활용수 공급 분야에서는 가뭄이나 폭염재해에 의한 인명피해를 최소화할 수 있는 제도 및 대책 마련이 요구되는 것으로 나타났다.

3.1.2 비구조적 대책의 예산 책정

비구조적 대책의 사업비는 전체 예산의 0.45 ~ 10.23% 비율로 책정되어 구조적 대책에 비해 상대적으로 작은 비용으로 예산이 책정되어 있음을 확인하였다. 이러한 비구조적 대책 예산 중 사업비 상위 3가지의 대책별 내용을 조사한 결과 하천기본계획 수립 및 재수립, 재해지도 작성, 우수유출저감대책 수립의 내용이 사업비의 대부분을 차지하고 있다(Table 3).

현재 비구조적 대책 예산으로 하천법, 소하천정비법 등과 같은 개별법에 따른 기본계획 수립 및 재수립에 필요한 예산을 포함시켜 집행하는 것은 최근 자연재난의 피해규모 및 범위가 확대되고, 재난관리 사각지대가 발생하고 있는 실정에서 자연재해 발생 특성을 적극적으로 고려한 비구조적 대책으로 보기에는 적절하지 않은 것으로 판단된다.

또한 이렇게 수립된 비구조적 대책이 향후 10년간 해당 지자체의 자연재난 저감을 위한 비구조적 방안으로 활용된다는 점에서는 지자체의 인명 및 재산피해 최소화라는 측면에서 우려되는 부분이다.

3.2 사례 기반 재해 형태, 지역 특성에 맞는 비구조적 대책 도출

재난사례 분석 내용을 기반으로 재발을 방지할 수 있도록 대피 및 안전 측면, 제도적 측면, 조직 및 인력 측면에서 재해 형태 및 지역 특성에 맞는 비구조적 대책을 추가적으로 40여 종을 도출하였다.

3.2.1 대피 및 안전 측면

산간 지역 등은 현재의 일방향 정보전달 체계로 재난정보 전달이 어렵기 때문에 양방향 정보통신체계가 도입될 수 있도록 ‘재난정보 전달체계 개선’이 필요하다. 또한 거주지역 및 연령, 거주 형태 등의 특성을 반영하여 기상특보 시 재난정보 및 상황전파를 통해 사전대피가 이루어질 수 있도록 ‘거주자 맞춤형 재난정보 전달체계 구축’이 필요한 실정이다.

급경사지 위험지구 및 침수예상 지역의 경우, 사전 선정과 함께 정기적으로 집중적인 안전 점검을 시행하고 집중호우 발생 및 인명피해 우려 시 효과적인 주민대피가 가능하도록 ‘주민대피 예 ‧ 경보시스템 구축’이 필요하다. 또한 위험지구 및 침수예상 지역 주민들을 대상으로 방재교육이 선행되어야 하며, 기상특보, 홍수예 ‧ 경보(댐, 하천) 등 재난정보 유형에 적절한 출입금지, 대피, 영업행위에 관한 허가 및 운영 기준 마련 또한 병행되어야 할 것이다.

재해위험에 노출정도가 큰 취약자를 대상으로는 비상시 행동요령 및 대처 방안, 개인(가족) 단위 비상대처요령 수립 및 보급, 집중호우 시 읍면동 재해약자 및 안전 조력자(이웃)를 결속한 재난대피 공동체 구축 방안 등을 포함한 ‘마을단위 비상대처계획 수립’이 필요하다. 이를 위해서는 재난에 취약한 미개수 하천, 고령자 독거인, 관광휴게시설 등의 재난 사각지대에 대한 정밀진단을 통한 재해취약 집중관리 대상 선정이 필요하다.

풍수해 및 산사태 취약지역의 점검 및 정비, 재난관리 단계별 대피계획 및 대피 후 관리, 출입통제, 상황전파 연락체계 등의 주민대피 구호 체계 구축 및 홍보, 산사태정보시스템 운영 및 사용자 정보 현행화 등이 이루어질 수 있도록 ‘풍수해/산사태 개인맞춤형 행동매뉴얼 수립’이 필요하다. 또한 현지 주민 대상 생활 주변에 잔존하는 위험요인 인식 및 대응 요령 교육, 기습 폭우 등 위험상황 시 대처요령 홍보를 위한 이미지, 영상 중심 콘텐츠 제작 및 여름철 집중 홍보, 안전취약계층을 위한 맞춤형 교육 콘텐츠 개발 및 홍보 등이 이루어질 수 있도록 ‘마을주민 대상 행동요령 및 교육/홍보 강화’ 방안 모색이 필요하다.

자연재난 등에 대한 사고사례 및 시사점, 주의사항 등을 공유할 수 있도록 ‘지자체, 기업, 대학, 전문가 협력체 결성’이 필요하며, 이를 통해 소하천 주변 홍수 위험지역, 도심지 반지하 침수위험지역 등의 상시모니터링이 가능할 것으로 판단된다.

3.2.2 제도적 측면

하천변, 산간 지역의 인명피해 발생 및 위험 우려 지역, 재해취약지역 등의 건축허가 시 관련 면적과 상관없이 재해영향 관련 협의시행 이후 건축허가가 이루어질 수 있도록 ‘소규모 개발사업의 재해영향 검토 후 건축허가 시행제도 도입’이 필요할 것으로 판단된다.

산림 인접지역(토석류 위험구간), 하천변 위험지역 등을 대상으로 불안전 요인 발굴 및 DB구축, 지자체 인명피해 우려 지역 운영 및 추진실태 점검, 전문가 컨설팅을 비롯하여 신규 지역 지정 검토가 이루어질 수 있도록 ‘인명피해 우려 지역 지정 및 집중관리 제도’가 도입되어야 할 것이다.

야영장 등 관광사업, 낚시터업 등록 허가심사 기준에 산사태, 낙상, 추락, 실족 등 위험요인 검토 및 개발 인허가 과정의 재해유발 가능성 평가가 이루어질 수 있도록 ‘재해유발 가능 개발사업의 안전성 검토 제도 도입’이 필요하다.

위험안내판, 차단시설, 난간 설치, 통수단면 확대 및 호안 정비(토석류 및 부유 잡목으로 인한 홍수소통 장애 처리) 등의 대책 마련을 위한 ‘재해위험시설 단 ‧ 중 ‧ 장기 대책’ 마련이 요구된다.

읍면동 마을단위 주민 대상 주민대피계획 수립 및 담당자별 임무, 역할 등 교육 훈련, 인명피해 사고사례 전파(마을단위 자연재난 대피훈련 등)를 위한 ‘마을단위 자연재해 주민대피 교육 및 훈련’이 시행되어야 할 것이다.

국가하천 및 지방하천을 중심으로 운영되는 홍수 예경보 시스템을 가옥주변의 소하천 및 세천까지 확대할 수 있으며, 비상시 마을단위 비상경보, 대피, 출입통제 체계 개선 등으로 확대할 수 있는 ‘소하천 및 마을단위 홍수 예경보 제공 지점’이 확대되어야 할 것이다.

집중호우 발생 시 풍수해, 산사태로 인한 인명피해 발생을 막기 위한 읍면동 재난관리 전담직원의 임무 및 역할을 매뉴얼 및 지침화하고, 위기 상황을 가정한 지자체별 매뉴얼을 정비할 수 있도록 ‘마을단위 행동 매뉴얼(EAP)’의 작성 및 운영되어야 할 것이다.

지자체의 지리적 특성 및 현실 여건에 부합될 수 있도록 풍수해 및 산사태(태풍, 호우) 재난 위기대응 실무매뉴얼 및 현장조치 행동매뉴얼을 정비할 수 있도록 ‘풍수해 및 산사태 위기대응 매뉴얼’ 정비가 필요하다.

비탈면 인접 신규주택 개발 허가 시 취약구조 검토 및 배제, 비탈면과 신규주택 간의 이격거리 확보 의무화, 기존 취약주택에 대한 개조 및 보강될 수 있도록 ‘비탈면 취약주택 관리 및 개선계획’이 수립되어야 한다.

지역별 지질 및 지형이 상이하고 예상피해 규모 등을 반영한 지역을 대상으로 관리가 필요한 급경사지 선정 기준 개선(34° 이하의 경우 포함)을 위한 ‘급경사지 관리지구 선정기준 개선 및 확대’가 필요하며, 취약 주택에 거주하는 주민에 대한 관리 및 대피체계 구축, 주기적인 급경사지 일제 조사를 위한 전담 인력 및 예산이 확보될 수 있도록 ‘급경사지 발굴 및 지정/운영관리 체계’가 구축되어야 할 것이다.

불법 경작지 관리강화, 주택인접 자연비탈면 배수시설 설치 기준을 마련하고, 재난발생 사각지역을 없애기 위한 급경사지 발굴 및 지정관리가 이루어질 수 있도록 ‘위험요인 관리체계 강화 방안 마련’이 필요하다.

3.2.3 조직 및 인력 측면

전문성 결여, 순환 보직의 불가피성으로 담당업무의 지속성이 결여되고, 시설직이 아닌 비전문 보직자(행정, 세무 등)이 담당업무를 수행하는 것을 지양하기 위한 ‘읍면동 단위 재난관리 전문인력 양성 체계 구축’이 필요하다. 또한 읍면동 재난분야 전담공무원 확충을 통해 재난관리 공백을 최소화할 수 있을 것으로 판단된다.

지역 자율방재단 및 조직의 인력 또는 여건 부족 등으로 위험지역 예찰활동, 응급복구, 주민대피 및 위험지역 출입통제 역할을 감당할 수 없는 실정으로 지자체 단위로 활동할 수 있는 긴급지원체계의 구조적 개편이 가능하도록 ‘지자체 재난관리 특별점검단 교육 및 운영’이 필요하다. 여기서 지자체 재난대응 특별점검단은 재난 예비군 체계를 의미하는 것으로 자연재난 상황 발생 시 적극 대응 활동이 가능한 인력으로 재난대비 및 대응을 위한 교육 및 훈련, 지원 체계가 필요한 것을 의미한다.

이외에도 재난 재발 방지를 위한 ‘재해위험지역에 거주하는 재해 취약계층 DB 구축’ 및 취약계층 우선 대피를 위한 ‘안전취약계층(재해취약자) 간편신고 전화기 서비스’가 필요하며, 자연재해에 따른 각종 트라우마 등에 대한 심리회복을 지원할 수 있도록 ‘재난심리회복 지원대책’이 필요하다.

4. 비구조적 대책의 통합적 체계 구축 방안

기존의 비구조적 저감대책에 대해 중복된 저감대책을 필터링하여 80여 종으로 정리하였으며, 대피/안전 측면, 제도적 측면, 조직/인력 측면을 고려한 신규 저감 대책 40여 종을 추가하여 120종의 비구조적 저감대책을 제시하였다.

4.1 재난관리 단계별 비구조적 저감대책

비구조적 대책의 관리범위를 확대하기 위하여 예방, 대비, 대응, 복구 등 재난관리 단계별 저감대책으로 구분하고, 재난관리 단계별로 비구조적 대책 120종을 제시하여 재난관리 사각지대를 최소화하고자 하였다.

예방, 대비, 대응, 복구 등 재난관리 4단계는 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제3조에 근거한 ‘재난관리’의 정의에 따른 분류로, ｢자연재해대책법｣ 제2조에 근거한 ‘자연재해저감 종합계획’은 지역별로 자연재해의 예방 및 저감을 위하여 특별시장 ‧ 광역시장 ‧ 특별자치시장 ‧ 도지사 ‧ 특별자치도지사 및 시장 ‧ 군수가 자연재해 안전도에 대한 진단 등을 거쳐 수립한 종합계획을 말하는 것으로 비구조적 대책은 재난관리 4단계의 각 단계별 인명 및 재산 피해를 최소화하기 위하여 반드시 수행되어야 할 계획이다.

예방단계의 비구조적 대책은 연안침식 발생지역 저감계획 수립, 급경사지 관리지구 선정기준 개선 확대, 농어업재해보험 제도 활성화, 도시계획 수립 및 시행 시 자연재해저감 종합계획 반영을 위한 조례 제정, 마을주민 대상 행동요령 등 교육 ‧ 홍보 강화, 소규모 개발사업의 재해영향 검토 후 건축허가 시행제도 도입, 자연재난 취약가구 현행화 체계구축, 토지이용계획 및 관리를 통한 재해완화 방안 유도 등 48종의 대책이 포함된다.

대비단계의 비구조적 저감대책은 거주자 맞춤형 재난정보체계 구축, 급경사지 발굴 및 지정 운영관리 체계구축, 내풍설계기준의 지역별 차등 적용, 내수배제시설 유지관리, 노후저수지 치수능력 검토, 마을단위 자연재해 주민대피 교육 및 훈련, 사면관리 통합시스템 구축, 상습침수지역 재난대응시스템 구축 확대, 신도시 주변지역의 방재계획 수립, 읍면동 단위 재난관리 전문인력 양성 체계 수립, 지하공간 침수방지를 위한 관리 방안 수립 등 58종의 대책이 포함된다.

대응단계의 비구조적 저감대책은 광역 저감대책 시행을 위한 제도 개선, 도시계획 수립 및 시행 시 가이드라인 수립, 방재성능목표를 고려한 내배수시설 성능 평가 및 통합 개선대책 수립, 안전취약계층(재해취약자) 간편신고 전화기 서비스 등 8종의 저감대책이 된다.

복구단계의 비구조적 저감대책은 복구사업비 적용 사유시설물에 대한 행정처분, 소상공인 지원대책 수립, 재난심리회복 지원대책 등 6종의 대책이 포함된다.

4.2 재해유형별 비구조적 대책

재해유형별 비구조적 대책은 하천재해, 내수재해, 사면재해, 토사재해, 대설재해, 가뭄재해, 해안재해, 바람재해, 기타재해 등 9개의 재해유형 및 전유형에 해당되는 대책으로 구분하였다.

하천재해 대책은 소하천 및 마을단위 홍수 예 ‧ 경보 제공 지점 확대, 장대교량 통행제한 조례 강화, 지구단위 홍수방어기준 적용, 하천변 저지대 주차장 출입제한시설 설치 등 6건의 저감대책이 포함된다.

내수재해 대책은 내수배제시설 유지관리, 맨홀 인명사고 보호망 설치 사업, 반지하 주택 침수 방지 및 지하공간 침수방지대책 수립, 방재성능목표를 고려한 내배수시설 성능 평가 및 통합 개선대책 수립, 우수유출저감시설 설치 및 유지관리 등 18건의 저감대책이 포함된다.

사면재해 대책은 급경사지 관리지구 선정기준 개선 ‧ 확대, 급경사지 발굴 및 지정 운영관리 체계 구축, 급경사지 주민대피계획 수립, 비탈면 취약주택 관리 및 개선계획 수립, 사면 점검계획 수립 등 11건의 저감대책이 포함된다.

토사재해 대책은 사방사업 확대, 산지개발행위 허가 시 토사재해 발생가능성 저감 방안 수립, 토사재해 취약시설 점검 및 관리 강화 등이 포함된다.

대설재해 대책은 대설 대응체계 시스템 구축이 해당되며, 가뭄재해 비구조적 저감대책으로는 농어촌 생활용수 개발 및 물 수요관리 종합대책 수립이 비구조적 저감대책에 포함된다.

해안재해 대책으로는 광역차원 연안침식 발생지역 저감계획 수립, 광역차원 해안시설물피해 저감계획 수립, 연안 관리계획 수립 및 검토, 연안개발 제한선 제도 도입, 지진 해일 대피소 위치의 적정성 검토, 해안시설물 위험도평가 등급제 도입 검토 등 14건의 대책이 포함된다.

바람재해 대책은 내풍설계기준의 지역별 차등 적용, 바람재해 저감을 위한 관련 조례 제정, 빌딩풍 위험성 평가 및 취약지구 관리강화, 설계기준 풍속 조례 제정 등 8건의 대책이 포함된다.

기타재해 대책은 풍수해 ‧ 산사태 위기대응 매뉴얼을 통한 대응체계 확립, 노후저수지 치수능력 검토, 농어업재해보험 제도 활성화, 다중이용시설의 재난대응 매뉴얼 작성 및 훈련, 방재시설 및 재해취약시설 유지관리 등 17건의 대책이 포함된다.

전체 재해유형에 해당되는 비구조적 대책은 거주자 맞춤형 재난정보체계 구축, 광역 재해저감대책 시행을 위한 제도 개선, 도시계획 수립 및 시행 시 자연재해저감 종합계획 반영을 위한 조례 제정, 마을단위 비상대처계획 수립, 방재 교육 및 홍보 강화, 인구밀집지역에 대한 비상대처계획 수립, 인명피해 우려지역 지정 및 집중관리 제도 도입, 재해위험시설 중장단기 대책 추진, 재해취약자 관리방안 마련, 풍수해보험 제도 활성화 등 38건의 저감대책이 포함된다.

4.3 국민계층유형별 비구조적 대책

국민계층을 13세 미만 어린이, 65세 이상 노인, 장애인, 저소득층 등 안전취약계층을 포함하여 유형별로 분류하여 비구조적 대책을 도출하였다.

국민계층별 비구조적 저감대책으로는 마을단위 자연재해 주민대피 교육 및 훈련 시행, 미성년자의 재난사고 사망보험 체계 개선, 반지하 주택 침수 방지 및 지하공간 침수방지 대책 수립, 양방향 재난정보 전달체계 수립 및 개선, 자연재난 취약지구 현행화 체계 구축, 지자체 재난대응 특별점검단 운영 및 교육, 지하공간 침수예상지역의 점검단 구성 및 운영 등 16건의 대책이 포함된다.

4.4 법 ‧ 제도 유형별 비구조적 대책

법 ‧ 제도 유형별 비구조적 저감대책은 법 ‧ 제도 개선을 통해 재해저감 및 재난 사각지대 해소를 위해 도출한 저감대책으로 자연재난 취약지구 현행화 체계구축, 도시계획 수립 및 시행시 자연재해저감 종합계획 반영을 위한 조례 제정, 재해유발 가능 개발사업의 안전성 검토 제도 도입, 인명피해 우려지역 지정 및 집중관리 제도, 재해취약자 관리 방안 마련, 복구사업비 적용 사유시설물에 대한 행정처분, 지역안전도를 고려한 자연재해 저감목표 설정, 신도시 주변지역의 방재계획 수립, 소규모 개발사업의 재해영향 검토 후 건축허가 시행제도 도입, 토지이용계획 및 관리를 위한 재해 완화 방안 유도, 급경사지 발굴 및 지정 운영관리 체계 구축, 비탈면 취약주택 관리 및 개선계획 수립, 옹벽계측 관리계획 수립 등 24건의 대책이 포함된다.

4.5 비구조적 대책의 통합적 개선 방안 체계화

자연재해저감 종합계획의 구조적 저감대책을 지원하고 재난관리 사각지대를 해소하기 위하여 재난관리 단계별, 재난유형별, 국민계층별, 법 ‧ 제도 유형별로 비구조적 저감대책을 수립할 수 있도록 비구조적 저감대책 도출 및 대책 수립 방안을 구조화하였다(Fig. 5).

Fig. 5.

Systematization of Non-structural Measures Plan Establishment

5. 결 론

자연재해저감 종합계획의 구조적 대책 수립을 위한 세부 방안은 마련되어 있지만, 비구조적 대책의 경우는 현업에서 적용할 수 있는 실효성 있는 세부 방안 수립에 필요한 기준은 미흡한 실정이다. 따라서 본 연구에서는 강원도, 경기도, 경상남도, 전라남도, 인천광역시 등 5개 광역시 ‧ 도에서 수립한 자연재해저감 종합계획 상의 비구조적 대책을 분류하고 책정된 예산을 검토하였다. 또한 2020~2022년에 발생한 풍수해 피해사례를 기반으로 원인을 분석하고, 피해저감 및 재발 방지를 위한 비구조적 대책을 검토하여 대피 및 안전 측면, 제도적 측면, 조직 및 인력 측면의 비구조적 대책 세부 방안을 도출하였다. 검토 및 분석 결과에 대한 결론은 다음과 같다.

첫 번째, 지방자치단체의 자연재해저감 종합계획에서 책정된 전체 예산의 10% 내외에 해당되는 비구조적 대책 수립이 필요한 것으로 사료되며, 비구조적 대책 수립 시 개별법(하천법, 사방사업법 등)에 따른 기본계획 수립은 개별법에 의한 예산으로 반영하는 것을 원칙으로 하고, 부득이 자연재해저감 종합계획의 비구조적 대책 예산에서는 최대 20% 이내로 제한할 필요가 있는 것으로 판단된다.

두 번째, 자연재해저감 종합계획을 수립하는 지방자치단체는 지역별로 지형적, 사회과학적, 인문학적 특성이 모두 다르므로 각각의 특성 및 재난관리 역량을 고려하여 대책의 규모, 범위 등을 적절히 조율하여 수립할 필요가 있는 것으로 판단된다.

세 번째, 비구조적 대책의 관리범위를 확대하고 재난관리 사각지대를 최소화하기 위해서는 예방-대비-대응-복구의 재난관리 4단계별 대책으로 구분하고, 대책의 유형을 하천재해, 내수재해, 사면재해 등의 9개 재난유형별로 체계적으로 구분해야 할 것으로 판단된다. 또한 안전취약계층 등 국민계층별로 비구조적 대책 적용이 필요하며, 법 ‧ 제도 등이 포함 및 분류되어 적용되어야 할 것으로 사료된다.

본 연구에서 제시한 120여 건의 비구조적 대책은 자연재해저감 종합계획의 비구조적 대책을 개선하기 위한 방향 설정을 위해 제시한 대책으로 지자체에서 비구조적 대책 수립 시에는 지역 특성 및 여건에 맞도록 재난관리 단계별, 재해유형별, 국민계층유형별, 법 ‧ 제도유형별 비구조적 대책 도출 및 적용 계획수립이 필요할 것으로 판단된다.