1. 서 론
1.1 연구의 배경 및 필요성
1.2 연구의 범위 및 방법
2. 선행연구
3. 국가산업단지 지진재난 안전관리 문제점 조사
3.1 국가산업단지 지진재난 안전관리 문제점 조사 절차 및 방법
3.2 한국산업단지공단 안전관리 운영현황 및 면담조사
3.3 국가산업단지 내진설계 실태조사
4. 국가산업단지 지진재난 안전관리 개선방안 제시
4.1 국가산업단지 지진재난 안전관리 문제점 종합 및 개선방안 선정
4.2 국가산업단지 지진재난 안전관리 개선방안 제시
5. 결 론
1. 서 론
1.1 연구의 배경 및 필요성
최근 인접국인 중국, 일본 등을 비롯하여 전 세계적으로 대규모 지진이 빈번하게 발생하고 있다. 국내의 경우 지진대비 안전성 확보를 위하여 1988년 건축법을 개정하여 최초 내진설계개념을 도입하였으며, 2008년 지진·지진해일 및 화산활동으로 인한 재해로부터 국민의 생명과 재산 및 주요기관 시설물을 보호를 목적으로 지진·화산재해대책법을 제정하여 시설물 보강, 지원계획 마련 및 내진설계 의무대상 범위를 확대하였다. 그러나 2016년 경주에서 발생한 지진(규모 5.8)과 2017년 포항에서 발생한 지진(규모 5.4)이 1978년 지진관측 이래 최대 규모 1, 2위를 기록하면서 막대한 재산 및 인명피해가 발생하였다(Ministry of Public Administration and Security, 2019). 이에 따라 기존 지진 안전지역이라는 인식에서 벗어나 지진 재난에 대한 효율적이고 체계적인 관리의 필요성을 재인식하게 되는 계기가 되었다.
특히, 국토 및 지역균형발전, 산업경쟁력 향상 등을 목적으로 전략적으로 조성되는 산업단지의 생산액은 총 985조원에 달하며, 산업단지가 전국 제조업 생산과 수출에서 차지하는 비중은 각 68.5%, 73.6%로 국내 경제 및 산업에서 중추적인 역할을 수행(Korea Industrial Complex Corporation, 2016)하고 있어 지진 재난 발생 시 인명 피해뿐만이 아니라 국가경제에 막대한 손실 발생이 우려된다. 이에 따라 산업단지 관리 및 지원업무를 수행하는 한국산업단지공단을 재난관리책임기관으로 지정하여 안전지도 및 점검 등에 업무를 수행하고 있으나, 관계법령별 관리주체 업무중복 및 책임소재 불명, 산업단지 내 시설물 내진설계 데이터베이스 구축 관리 미흡 등으로 인해 지진재난의 체계적인 관리가 어려운 실정이다.
따라서 본 연구는 국가산업단지를 대상으로 한국산업단지공단 안전관리 운영현황 조사 및 내진설계적용실태 조사를 통해 지진재난 안전관리 문제점을 도출하고 이를 개선하는 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.
1.2 연구의 범위 및 방법
본 연구는 국가산업단지 지진재난 안전관리 문제점 도출 및 개선방안을 제시하기 위하여 산업단지 관리주체인 한국산업단지공단 안전관리 운영체계 및 면담조사를 수행하였으며, 전국 산업단지 중 국가산업단지 28개소를 대상으로 내진설계 적용여부 실태조사를 병행하여 수행하는 과정에서 도출된 현행 국가산업단지 안전관리 문제점을 통합 재정리한다. 이후 관련 문헌조사 및 전문가 의견을 반영하여 개선방안을 제시한다. 상기와 같이 정리된 연구절차 및 방법은 다음과 같다.
첫째, 국가산업단지 지진재난 안전관리와 관련된 정책 및 선행연구를 고찰하여 본 연구 목적, 범위 및 절차 등을 수립한다.
둘째, 국가산업단지 관련 주체인 한국산업단지공단 안전관련 현황 조사를 실시한 후 공단 및 사업장 안전담당 실무자를 대상으로 면담조사를 수행하여 지진재난 안전관리 문제점을 조사한다.
셋째, 국가산업단지 28개소를 대상으로 건축물 관리대장 등 문헌조사와 함께 내진설계적용 실태조사표를 활용하여 내진설계적용 자료 데이터베이스를 구축한다. 데이터베이스 구축과정에서 지진재난 안전관리 문제점을 조사한다.
넷째, 상기과정에서 도출된 문제점들을 전문가의 의견을 반영하여 통합 재정리한 후 선행연구 및 전문가 의견 등을 고려하여 국가산업단지 지진재난 안전관리 개선방안을 제시한다.
2. 선행연구
국내의 경우 산업단지 및 지진재난과 관련된 다양한 연구가 진행되었다. Koo(2017)는 대규모 LNG저장시설 조성 시 지진과 도미노 효과를 고려한 위험서 평가를 통해 산업단지 내 시설의 위험도를 정량화 하였으며 Kim(2008)은 지진파 생성프로그램을 활용하여 울산 석유화학단지의 지진위험도를 평가하였다. 또한 Yang(2015)는 구미국가산업단지 입주기업의 설문조사를 통해 구조 고도화활성화 방안을 제시하였으며, Ko(2009)는 천안 제4일반산업단지 입주기업을 대상으로 입주 결정시 고려사항 및 국내외 산업단지 분양 사례분석결과를 종합하여 효율적인 분양방법 개선안을 제시하였다.
국내 선행연구 사례를 보면 일부 산업단지 지진 위험성 평가, 산업단지 고도화 및 분양률 향상과 관련된 연구로 한정적으로 수행되고 있으며, 현행 산업단지 지진재난 안전관리에 관한 문제점을 도출하고 이에 대한 개선방안을 제시하는 수준으로 연구가 수행되었다.
영국은 국내에서 실시하고 있는 장외영향평가와 유사한 정책인 LUP(Land Use Planning) 제도에 따라 산업단지와 같은 중대위험시설 설치 혹은 중대위험시설 주변의 개발계획 수립하는 경우 잠재적인 사고에 대한 영향을 사전에 평가하여 미리 입지 여부에 대하여 인허가를 승인하고 있다(Franks, 2004). 또한 사고빈도(Frequency)와 사고영향(Consequence)을 통해 시설의 입지 여부 판정을 위한 위험도를 판정한다. 사고빈도(고장빈도)는 과거 사고이력, 사고발생 가능성 예측 모델, 전문가 판단 등을 통해 공정 내 잠재적인 위험의 발생가능성을 분석하는 것이며, 이때 과거 지진발생 당시의 자료를 기반으로 고장빈도를 도출함으로써 지진의 영향을 간접적으로 고려한다(HSE, 2012).
미국 환경보호청(EPA)는 RMP(Risk Management Plan)을 통해 규정 수량 이상 독성물질을 취급하는 시설에서 화학사고 발생 시 사업장 밖의 환경에 미치는 영향을 분석하여 취급시설의 설계 단계에서부터 안전대책을 반영하고 있다. RMP 규정에는 영국의 LUP 제도에서와 같이 자연재해를 고려한 외부 위험성 분석을 요구하는 사항은 없지만, 산업시설별로 내진설계 적용을 통해 지진으로 인한 화학물질 누출사고를 대비하고 있다(Cruz, 2016).
일본은 방화벽, 탱크고정, 지진센터 등 예방 인프라를 구축 및 강화하여 산업단지의 지진위험을 간접적으로 관리하고 있다. 산업단지 내 제한된 토지로 인해 기존 시설의 경우 토지이용계획 구현이 어려우므로, 방화벽, 탱크 고정, 지진 해일로부터의 영향을 완화하기 위한 언덕 설치 등 다양한 완화 조치를 시행하고 있으며, 추가 조치를 취하기 어려운 시설은 보다 덜 위험한 장소로 장비나 시설을 이동한다(OECD, 2012).
그러나 국내에서 국가산업단지와 같은 화학물질 취급시설의 내진설계는 장외영향평가서 혹은 위해관리계획서 제출 후 유해화학물질 취급시설 설치검사 시, 내진설계 여부를 검사하도록 규정하고 있으나, 해당 기준에 준용하는 의미로 규정되어 있고, 화학시설별 내진설계(예, 미국의 RMP)나 지진구역별 내진설계(예, 프랑스 지진구역도별 산업시설 내진설계)와 같은 상세한 규정이 없는 실정이다.
3. 국가산업단지 지진재난 안전관리 문제점 조사
3.1 국가산업단지 지진재난 안전관리 문제점 조사 절차 및 방법
국토 및 지역균형발전, 산업경쟁력 향상을 목적으로 복합시설물이 집단 조성되는 산업단지의 특성상 지진재난 발생 시 막대한 인명피해 및 경제적 손실이 발생될 우려가 높다. 이러한 피해를 최소화하고 효율적인 관리체계를 마련하기 위해서는 현재 국가산업단지 지진재난 안전관리의 문제점 조사가 선행되어야 한다. 이를 위해 국가산업단지 운영주체인 한국산업단지공단 안전관리 운영현황 및 내진설계 적용실태 조사를 실시하였다.
국가지진재난 안전관리 문제점 조사 절차 및 방법에 대한 세부설명은 다음과 같다(Fig. 1). 첫째, 국가산업단지 관리주체인 한국산업단지공단의 법규, 지침 및 주요업무 현황 등의 문헌 조사를 수행한 후 이를 기초로 한국산업단지공단 및 입주업체 안전담당 실무자를 대상으로 직접방문·면담하여 현행 지진재난 안전관리 문제점을 조사한다. 둘째, 건축물 관리대장 등 문헌조사 및 내진실태조사표를 활용한 서면조사를 통해 국가산업단지 내진설계 적용실태 데이터베이스를 구축한 후 국가산업단지 내진설계 적용현황 및 조사과정에서 도출된 문제점을 확인한다. 셋째, 상기 과정에서 조사된 문제점을 전문가의 의견을 반영하여 통합 재정리한 후 국가산업단지 지진재난 안전관리 개선방안 제시를 위한 기초자료로 활용한다.
3.2 한국산업단지공단 안전관리 운영현황 및 면담조사
국가산업단지의 지진재난 안전관리 문제점을 파악하기 위해서는 국가산업단지의 관리주체인 한국산업단지공단의 안전관리 체계에 대한 이해가 요구된다. 따라서 한국산업단지공단의 안전 관련 법적근거, 인력운영체계 및 주요 업무내용을 조사하였다. 한국산업단지공단는 ‘재난 및 안전관리 기본법 제3조 및 동법시행령 제3조(재난관리책임기관)’, ‘재난 및 안전관리 기본법 제25조2(재난관리책임기관의 장의 재난예방조치 등)’, ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제45조 및 동법 시행령 58조(산업단지의 안전관리 등)’, ‘산업단지 관리지침 제16조 (안전관리 등의 지도)’ 등의 안전관리 법령과 관련되어 있으며, 주요 관할대상은 국가산단 32개소, 일반산단 13개소, 외투지역 14개소, 농공단지 2개소이다. 그리고 기업지원본부장을 중심으로 입지안전실을 설치하고 합동방재센터와 협업관계를 유지하며 다음과 같이 안전관리 운영체계를 구성하고 있다(Fig. 2).1)
한국산업단지공단은 산업단지의 개발 및 관리와 기업체의 산업 활동 지원을 목적으로 설립된 한국산업단지공단은 국가산업단지 32개를 포함한 총 61개의 산업단지를 관리하고 있다. 재난 및 안전관리 기본법에 의거 재난관리책임기관으로 지정되어 소관대상시설물에 대한 재난예방 관리체계구축, 안전관련 홍보활동 등의 업무를 수행하여야 한다. 또한, 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 및 관련 지침에 의거 안전전문기관(소방서, 한국산업안전보건공단 등) 및 관계부처와 협업하여 안전점검 및 지도, 안전교육 및 캠페인 등의 사전예방활동을 수행하고 있으며, 지진 등을 비롯한 재난 및 사고 발생 시 유관기관에 전파 및 복구 지원 등의 업무를 수행하고 있다. 이러한 업무는 공단 내 입지안전실과 각 지역본부·지사(안전지원센터)에서 담당하고 있다. 또한, 산업단지 내 복합 다양화하는 각종 사고 발생에 대비하여 산업단지 안전관리 전반에 대한 심의 및 자문지원을 위하여 안전위원회를 운영하고 있으며, 기업지원본부장을 위원장으로 15명 내외의 전문가로 구성하여 안전관리 종합계획 수립 등의 심의 및 정책, 제도 개선 등 관련 자문활동을 수행하고 있다.
본 연구에서는 국가산업단지 운영주체인 한국산업단지공단의 업무범위 및 체계 등의 조사결과를 바탕으로 각 지역본부·지사 및 입주기업 실무안전관리 담당자를 대상으로 현행 지진재난 안전관리 문제점을 도출하기 위한 면담조사를 수행하였으며, 이를 정리하면 다음과 같다(Table 1).
본 연구는 한국산업단지공단 지역본부/지사 및 입주기업 실무담당자를 대상으로 직접 방문하여 지진재난 안전관리 이행 여부 등에 대한 면담조사를 수행하였으며, 도출된 문제점은 다음과 같다.
Table 1.
Overview of interviews with hands-on safety workers of national industrial complexes
1) 한국산업단지공단 조직도 및 인력구성은 2017년 기준으로 작성됨.
3.2.1 안전점검 법적근거 부족 및 점검 효율성 저하
한국산업단지공단은 재난 및 안전관리기본법 제3조에 의거 재난관리책임기관으로 지정되어 있으나, 안전관리에 관련하여 법적인 강제력이 없다. 또한, 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제45조 및 동법시행령 제58조 의거 안전지도 권한만을 부여하고 있으며, 안전지도 시 행정기관의 장에게 시정에 대한 협조를 요청해야 한다. 산업단지 내 각종시설물 및 사업장의 안전관리 업무는 다음과 같이 각 부처별 소관 법에 의거 수행됨에 따라 관리의 사각지대가 발생할 수 있다(Table 2). 또한, 동일사업장에 대해 지도점검이 연간 10차례 이상 진행되어 사업장에 대한 부담을 초래하며, 이를 통합 관리할 수 있는 소관부처가 모호하여 업무효율성이 저하된다.
Table 2.
Current status of safety control agencies in each field
3.2.2 지진재난 대비 안전관련 재원 확보 한계
대기업의 경우 별도의 안전관련 예산을 편성하여 안전관리담당자 고용, 연차별 내진성능평가 및 보강계획 수립 등의 자체 안전관리계획을 수립함으로써 향후 발생 가능한 지진 등의 재난에 대비하고 있다. 하지만, 중·소규모 입주업체의 경우 예산확보의 한계로 사업장 내 위험시설물 점검 및 내진성능평가 등이 주기적으로 수행되지 않고 있는 실정이다. 또한, 일부 위험시설물에 대한 적절한 보수·보강이 필요하다는 사실을 인지하고 있으나 부족한 재원으로 인한 단기적인 보수 업무만이 수행되고 있다.
3.2.3 안전지도 및 점검 인력부족
한국산업단지공단의 안전지도는 동절기, 해빙기 등 취약시기에 집중하여 단지 내 안전여건 및 취약지역에 대한 안전지도 및 점검을 수행하고 있다. 한국산업단지공단 내 안전관리 담당자는 총 40명 정도로 한 명당 담당해야하는 업체의 수(2017년 기준 입주업체 19,703개)가 과다함에 따라 업무피로도 증가에 따른 형식적인 안전지도 및 점검이 이루어질 우려가 존재한다.
3.2.4 지진 재난 안전 전문성 함양 미흡
재난 상황에서 각 주체들이 유기적으로 신속하게 대응하기 위해서는 체계적인 교육프로그램에 의거 훈련을 통해 전문화가 요구된다. 한국산업단지공단 내 안전담당자는 입주관리업무와 겸직으로 수행하고 있는 경우가 대부분이며, 입주업체 관리, 구조고도화 등과 관련된 업무에 치중하고 있는 실정이다. 재난안전교육 역시 외부기관에 위탁교육위주로 운영됨에 따라 한국산업단지공단 안전담당자의 재난관리 역량 확보에 어려움이 있다. 또한, 입주업체의 경우에도 안전 관리자를 고용하는 것이 아닌 겸직업무를 수행하거나 필요시 외부업체에 위탁 관리하고 있어 공단 및 입주업체 안전담당자의 전문성이 부족한 실정이다.
3.3 국가산업단지 내진설계 실태조사
지진 피해 예방 및 발생 시 피해를 최소하기 위한 대책으로 건축법 및 지진·화산재해대책법을 제정하여 내진설계기준을 마련하여 이를 적용하고 있다. 국가산업단지 내 시설물 역시 관련 법규에 의거 내진설계적용을 의무화하고 있다. 현행 국가산업단지 지진재난 안전관리 문제점을 도출하기 위해서 국가산업단지 내진설계 적용실태 조사를 다음과 같이 실시하였다(Table 3).
Table 3.
Overview of seismic design status of natonal industrial complexes
상기 Table 4와 같이 전국 28개 국가산업단지에 입주업체를 대상으로 건축물관리대장 등 문헌조사를 수행하였으며, 필요시 입주업체 실무담당자를 대상으로 다음과 같이 내진실태 조사표를 활용하여 방문 및 서면조사를 병행하여 수행하였다(Fig. 3). 조사항목(연면적, 건축허가일, 내진설계 적용여부 등)은 엑셀프로그램을 활용하여 데이터베이스를 구축하였다. 국가산업단지 내진설계 실태조사 조사과정에서 국가산업단지 조성 목적 및 시기에 따라 적용되는 내진설계 기준이 상이함에 따라 현행 내진설계 기준이 아닌 건축허가 당시 내진설계기준으로 내진설계 적용여부를 판단하였다.
상기 Fig. 3과 같이 국가산업단지 내진설계 적용실태 데이터베이스를 기준으로 연도별 국가산업단지 내진설계 적용실태 조사결과는 다음과 같다(Table 4).
Table 4.
Results of annual investigation on seismic design status of national industrial complex
상기 Table 5와 같이 건축허가시점을 기준으로 조사된 연도별 국가산업단지의 내진설계적용 실태조사 결과를 정리하였다. 국가산업단지가 조성된 이후 내진율은 지속적으로 증가하고 있으며, 2010년 이후 조성된 국가산업단지의 내진율이 88.1%로 가장 높은 것으로 확인되었다. 이는 1988년 건축법 개정으로 내진설계 기준이 최초로 마련된 이후 내진설계 적용 의무화 대상이 점차 확대되면서 국가산업단지의 내진율에 상당한 영향을 미친것으로 판단된다. 국가산업단지 내 조성된 시설물의 용도에 따른 내진설계 적용실태를 확인하기 위하여 건축법 시행령 제3조의 5의 건축물 용도구분에 따라 재정리하였다(Table 5).
Table 5.
Results of investigation on seismic design status of national industrial complex for each building type
건축물 용도별 국가산업단지 내진설계적용 실태조사 결과와 같이 건축물의 용도는 총 29가지로 분류된다. 산업단지 총생산액 중 국가산업단지가 차지하는 비율이 56.04%로(Korea Industrial Complex Corporation, 2016) 국가경제에 기여도가 상대한 영향을 미치며, 특히, 제조 목적으로 이용되는 공장의 연면적이 96.3%로 가장 높은 비율을 차지하는 것으로 확인되었으며, 종교, 수련 등의 시설은 미 조성된 것으로 확인되었다. 내진설계가 적용된 면적의 비율 즉, 내진율은 41.0%로 확인되었으며, 이는 공장 시설의 내진율과 동일한 것으로 조사되었다. 이는 판매, 숙박 등의 용도로 사용되는 연면적 비율이 4.7%로 공장시설 연면적에 비해 상대적으로 적어 국가산업단지 내진율이 미치는 영향이 미비한 것으로 판단된다. 따라서 국가산업단지 내진율 향상을 위해서는 공장용도 내 각종시설물에 대한 내진성능평가가 우선적으로 실시되어야 하며, 필요시 보강조치가 요구된다.
상기와 같이 국가산업단지 내진설계 적용실태조사를 수행하는 과정에서 발생된 지진재난에 대한 안전관리체계의 문제점을 정리하였으며, 이를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 건축물 이외의 저장탱크, 배관, 설비 등 공작물의 경우 건축법상 승인, 허가 대상이 아닌 신고대상이다. 따라서 한정된 한국산업단지공단의 안전인력으로 담당 단지 내 공작물 설치여부, 위반사항 등을 전수 조사하는데 어려움이 있으며, 건축주, 입주업체 등의 신고내용에 의존해야하는 한계가 있다. 또한, 공작물 전산관리 등록이 시행된 2005년 이전 문서자료 폐기, 보관미흡으로 인해 정확한 자료 확보에 어려움이 있다. 상기와 같은 이유로 본 연구에서 공작물 내진설계 적용실태조사는 제외되었으며, 향후 이에 대한 보완연구가 필요하다.
둘째, 건축물관리대장을 기준으로 데이터베이스 자료를 수집함에 따라 설계당시 국외내진설계기준을 적용하거나, 입주업체 자체적으로 내진보강공사를 수행한 경우 확인에 한계가 있다. 또한, 관련 내용이 기업 내부 정보에 해당함에 따라 이를 제공할 법적의무가 없어 적정 자료를 수집하는데 어려움이 있다.
셋째, 가스, 석유 등 연로물질 유형에 따라 관리주체가 상이하며, 이를 체계적으로 관리할 수 있는 통합체계 및 기준마련이 미흡하여 정확한 내진설계 적용실태 데이터베이스 구축에 어려움이 있다.
넷째, 건축허가 당시 건축법에서 정한 내진설계기준에 의거 작성된 건축물관리대장 등을 기준으로 국가산업단지 내진설계 적용실태조사를 수행함에 따라 현행 내진설계기준 적용 시 실제 내진성능 발휘여부확인이 어려우며, 별도의 내진상세능력 평가가 요구된다.
4. 국가산업단지 지진재난 안전관리 개선방안 제시
4.1 국가산업단지 지진재난 안전관리 문제점 종합 및 개선방안 선정
본 연구는 국가산업단지 관리주체인 한국산업단지공단의 안전관리현황 분석 및 실무자 면담을 통해 문제점을 도출하였으며, 국가산업단지 내진설계 적용실태 분석을 통해 도출된 문제점은 다음과 같다(Table 6).
Table 6.
Results of investigation on earthquake safety issues of national industrial complexes
상기 Table 6과 같이 조사된 국가산업단지 지진재난 안전관리 문제점을 종합하여 동일한 유형의 문제점으로 재분류하였으며, 한국산업단지공단 실무자를 포함한 관련 전문가의 의견을 반영하였다. 본 연구는 총 5가지의 대분류 항복으로 정리한 후 각 항목별 세부방안을 다음과 같이 도출하였으며(Table 7), 분류된 국가산업단지 지진재난 안전관리 개선방안에 대한 세부방안을 국내·외 정책자료 등 문헌자료 및 전문가 의견 등을 통합하여 제시하였다.
Table 7.
Summary of earthquake safety improvement measures for national indusrial complexes
4.2 국가산업단지 지진재난 안전관리 개선방안 제시
국가산업단지 지진재난 안전관리 개선방안에 대한 각 항목별 세부방안은 다음과 같이 정리된다.
4.2.1 내진 관련 법적규제 강화
재난 및 안전관리기본법상 한국산업단지공단은 재난관리책임기관으로 지정되어 있으나, 안전관리와 관련하여 법적 강제력이 없으며, 산업집적법상 안전지도에 관한 권한만을 부여하고 있다. 하지만, 산업단지 내 위험물질 및 화학물질을 다루고 있어 지진 발생 시 막대한 피해가 예상됨에 따라 시설물 안전관리에 강제력을 갖춘 건축법 및 시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법의 개정을 통해 현행 공공분야 시설물뿐만이 아닌 국가산업단지 내 중요시설물에 대한 내진관련 규제를 강화할 필요가 있다. 즉 내진설계적용 시설물이 신축 이후 일정기간 경과 시 내진성능평가 시행을 의무화하고 평가결과를 데이터베이스화하여 관리주체인 한국산업단지공단에서 관리토록 한다. 이때 내진성능평가결과가 내진성능을 충족하지 못하는 경우 일정기간 내 내진보강공사를 시행하도록 규정하도록 하며, 해당 기간이 지나는 겨우 업무정지 및 출입통제 등을 시행할 수 있도록 한다. 단, 내진성능평가 및 보강비용충당이 어려운 상황 등을 고려하여 경제적 부담을 완화시킬 수 있는 지원제도를 역시 함께 고려하도록 한다. 또한, 안전점검 및 내진성능평가결과 붕괴 등의 위험에 노출된 시설물이 입주업체의 경제상황 등의 이유로 방치되는 경우 한국산업단지공단은 철거 및 멸실 조치를 해당업체에 권장할 뿐 이를 강제할 수 없다. 따라서 이에 대한 규제안을 마련하여 위험요소를 사전에 제거할 필요가 있다.
4.2.2 국가신업단지 안전관리 제도 정비
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 의거 산업단지 내 안전지도 등의 업무를 수행을 명시하였으나, 안전전문기관 및 각 행정부처의 협업하여 안전관리 업무를 지원하는 역할에 치중됨에 따라 이에 대한 정비가 요구된다.
첫째, 입주업체 정보요청 권한 확보가 요구된다. 국가산업단지 내진설계 적용실태조사 과정에서 확인된 바와 같이 입주기업 내부에서 관리하는 내진설계 자료(설계도면, 가용물질, 내진설계 기준 등)에 대한 정보를 입주 시 의무적으로 제출하도록 하여 한국산업단지공단 차원의 내진실태 데이터베이스 구축에 활용하도록 한다.
둘째, 현재 산업단지의 안전점검 시 중앙부처 및 지방자치단체, 공단 등이 참여하여 안전전문기관과 합동으로 진행하고 있으나, 산업집적법상 한국산업단지공단의 지도점검은 의무사항이 아니기 때문에 입주업체에서 거부하거나 연기할 경우 주도적으로 실시할 수 있는 권한이 부재한 실정이다. 따라서 합동 안전점검 실시 및 지적사항에 대한 후속조치 확인 등의 업무추진을 주도적으로 진행하기 위해서는 입주업체 출입권한부여 관련조항을 신설하도록 한다.
셋째, 화학물질관리법 등 개별법에서 안전관리기관에 의무적으로 해당정보 제출하는 하는 것과 달리 한국산업단지공단에 제출되는 되는 정보는 입주업체 동의하에 진행되는 신고사항이다, 각 개별법에 관리하고 있는 입주업체의 정보 역시 유관기관의 정보 요청 없이는 한국산업단지공단에 공개되지 않아 실질적인 지도점검 업무에 어려움이 있다. 따라서 전기, 가스, 위험물 등에 관한 안전정보를 공유할 수 있는 조항을 신설하여 산업단지 내 사고발생률을 낮추고 능동적인 대응방안을 모색할 수 있다.
4.2.3 입주업체 내진보강 지원제도 구축
국가산업단지 내 입주하는 소규모 업체의 경우 자금 확보의 어려움으로 자발적인 내진보강 수행에 무리가 있으며, 이를 방치할 경우 대규모 복합재난으로 확산될 가능성이 높은 국가산업단지의 경우 이를 지원할 수 있는 방안이 마련될 필요가 있다.
첫째, 재난 및 안전관리기본법 제68조에 의거 재난관리기금을 운용하여 기존 공공시설물에 대한 내진보강사업을 추진하였으며, 그 결과 기존 공공시설물의 내진율이 62.3%로 향상되었다(Ministry of Public Administration and Security, 2019). 하지만, 내진보강사업의 범위가 댐, 도로, 항만 등 공공분야 시설물로 한정되며, 한정된 재원으로 산업단지 내 입주업체의 시설물까지 적용하는데 어려움이 있다. 2016년 교육시설 내진보강, 긴급보수 등에 필요한 재원을 안정적으로 확보하기 위한 방안으로 내진보강기금법안을 별로로 발의하였다. 이와 같은 측면에서 산업단지 내진보강 지원기금을 조성·운용하는 안을 마련하여 법제화하는 방안을 고려할 필요가 있다.
둘째, 일본은 건축물의 내진개수 촉진에 관한 법률을 재·개정하여 2020년까지 내진화율 95%달성과 동시에 2025년까지 기존 건축물의 재건축이나, 내진개수를 촉진할 예정이다. 이를 위해 내수지단 및 개수 자금보조, 소득세 인하 등의 세제해택 및 대출 지원제도를 마련하였다. 또한, 용적률 및 건폐율 특례도입, 지자체 내진성능 확보 인증 표시제도 등의 행정지원을 수행한다(Hur et al., 2017). 이와 같은 제도를 참고하여 국가산업단지에 입주하는 업체를 대상으로 세재해택, 대출지원 등 다각적인 차원에서 인센티브를 부여하여 인증 제도를 실시하여 내진보강에 대한 입주업체의 자발적인 참여를 활성화시키도록 한다.
셋째, 행정안전부에서는 특정관리대상시설 등 지정 관리 지침에 의거 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 위험구역으로 설정, 출입금지 또는 퇴거, 대피조치 명령을 내릴 수 있도록 하였다. 이와 같은 제도를 한국산업단지공단에 도입하여 내진성능평가 결과가 매우 취약한 경우 사용중지 및 접근금지 표지판을 설치할 수 있는 권한을 부여하는 방안에 대한 고려가 필요하다.
4.2.4 국가산업단지 내진점검 지원도구 개발
국가산업단지 내 건축물(공작물 포함)에 내진성능평가 및 점검을 전수조사하기 위해서는 막대한 시간과 자원이 투입됨에 따라 이를 효율적으로 관리할 수 지원도구 개발이 필요하다.
첫째, 한국산업단지공단 내 표준화된 안전점검 기준 및 방안 등이 포함된 매뉴얼을 개발·배포하도록 한다. 안전관리 예산 및 인력확보가 상대적으로 용이한 대기업의 경우 자체점검시스템 마련하여 내진보강 계획 수립 및 이행 등 체계적인 관리가 가능하나, 소규모 입주업체는 예산확보 및 안전전문가 수급의 어려움으로 일부 시설물의 경우 위험한 상태로 방치되어 있는 실정이다. 따라서 표준화된 내진점검 매뉴얼 및 점검표 등 마련· 배포함으로서 입주업체 최소한의 점검기준으로 삼아 향후 내진보강 계획 수립 및 예산 마련을 위한 기초 자료로 활용이 가능하다. 또한, 입주업체 안전담당자의 전문성 향상을 위한 교육 자료로 활용이 가능하며, 한국산업단지공단 역시 효율적인 안전점검 및 지도가 가능하다.
둘째, 산업단지 지진위험지도를 개발한다. 지진재난 발생 시 피해규모를 최소화하고 이를 효율적으로 관리하기 위해서는 국가산업단지 내 취약지반이나 시설 등이 밀집해 있는 구역 및 위치에 대한 정보를 사전에 파악할 필요가 있다. Fig. 4와 같이 일본 도쿄에서는 지자체 차원에서 5년마다 지진에 대한 위험 및 재난 시 피난이나 구조 등의 활동의 어려움을 고려하여 위험도를 5등급으로 나누어 상대적으로 평가하고, 이를 활용하여 내진보강계획 및 예산편성의 우선순위를 선정하는 지표로 활용하고 있다(Tokyo Metropolitan Government, 2015). 한국산업단지공단 역시 관할 단지 내 입주업체를 대상으로 자체적인 데이터베이스구축 및 위험평가를 실시하여 지역위험도 정보를 관리함으로써 지진재난 발생 시 피해예상지역 산출 등의 자료로 활용이 하도록 한다.
셋째, 내진설계 자가 점검시스템 개발·구축이다. Fig. 5와 같이 서울시에서 개발한 건축물 내진성능 자가 점검시스템은 시설물 정보입력 및 체크리스트를 활용하여 내진설계 적용여부 및 내진성능평가 결과 확인이 가능하도록 하였다. 해당 점검시스템을 사용하는 이용자의 전문성 및 입력정보의 정확성을 고려할 때 전문기관에서 실시되는 내진성능평가에 비해 간소화된 개략적 평가기법이기는 하지만, 입주기업 스스로 위험성을 인지하고 이룰 개선하기 위한 활동을 유도하는 역할로 활용이 가능한 장점이 있다.
4.2.5 내진보강 교육·홍보 강화
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제45조에 의거하여 공단 보유시설에 대한 재난관리 및 입주업체에 대한 안전지도는 안전전문기관마다 중점 관리하는 교육 및 홍보 항목에 의거 주도적으로 시행되고 있으며, 한국산업단지공단은 이를 지원하는 역할을 수행하고 있다. 지진 발생 시 각 시설물(배관, 저장시설물 등) 및 위험물질(가스, 화학물질) 등에 피해가 동시에 발생하는 대규모 복합재난으로 확산될 수 있으며, 한국산업단지공단이 향후 재난관리책임기관으로서 총괄적인 컨트롤 타워역할 수행을 위해서는 각 안전전문기관별 중점 관리되는 항목에 대한 거시적 관점의 연간 교육·홍보 로드맵 수립이 요구된다. 이를 위해서는 관련 법 개정을 통해 부처별 관리하고 있는 교육 및 홍보 자료를 의무적으로 한국산업단지공단으로 통보하는 조항을 신설하여 관계기관에 통합된 정보를 공유·전파함으로써 교육, 홍보의 업무 효율성을 증대할 수 있다.
5. 결 론
전 세계적으로 지진이 빈번하게 발생하고 있으며, 국내의 경우 2016년 경주에서 발생된 지진이 국내 지진관측이래 역대 최대 규모의 지진으로 확인되었으며, 지진 관측망의 현대화 및 지진분석시스템의 향상으로 지진감지횟수가 지속적으로 증가하는 추세(Statistics Korea, 2018)를 보이고 있어 더 이상 지진 안전지역이 아닌 지진 재난 예방하기 위한 효율적인 대책 및 관리방안 수립의 중요성이 증대되고 있는 실정이다. 특히, 국가 경제 기여도가 높은 산업단지의 경우 사회기반시설을 비롯해 제조, 저장 및 업무시설 등이 집중 조성됨에 따라 지진 재난 발생 시 인명피해와 함께 막대한 경제적 손실을 초래할 우려가 높다. 따라서 본 연구에서는 국가산업단지의 지진재난 안전관리 문제점을 파악하고 이에 대한 개선방안 제시를 목적으로 수행되었다. 이를 위해서 산업단지 관리주체인 한국산업단지공단 안전관리체계 조사 및 실무자 면담조사를 수행하였으며, 국가산업단지 28개소를 대상으로 내진설계 적용실태 조사를 병행하여 수행하였다. 조사과정에서 도출된 문제점을 통합 재정리한 후 선행연구 고찰, 전문가 의견 등을 반영하여 개선방안을 제시하였다. 상기와 같은 목적과 방법에 따라 도출된 결과를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 국가산업단지 지진재난 안전관리의 문제점은 1) 내진관련 법적규제 미흡, 2) 안전점검 지도 및 권한 미비, 3) 입주업체 내진보강 지원제도 미흡, 4) 입주업체 내진보강 및 지진대비역량미흡, 5) 교육훈련 기회 및 교재 부족의 총 5가지 항목으로 도출되었다.
둘째, 국가산업단지 지진재난 안전관리 개선방안은 1) 내진관련 법적규제강화, 2) 산업단지 안전관리 제도 정비, 3) 입주업체 내진보강 지원제도 구축, 4) 내진점검 지원도구 개발, 5) 내진보강 교육·홍보강화의 총 5가지 항목으로 분류한 후 각 항목별 세부방안을 제시하였다.
본 연구에서 제시한 5가지 항목의 개선방안은 향후 국가산업단지 내진성능 향상을 위한 정책수립 자료로서 활용이 가능하다. 본 연구에서는 총 1,206개의 산업단지 중 한국산업단지공단에서 관리하고 있는 국가산업단지 28개소를 대상으로 범위를 한정하였으며, 건축물관리대장 등을 중심으로 한 문헌조사 위주의 내진설계 적용실태를 조사함에 따라 실제 내진성능평가를 통한 성능발휘 여부의 일치관계를 확인하는데 한계가 있다. 따라서 건축물에 대한 내진성능 평가 및 현장조사 결과를 반영한 내진설계 적용실태 데이터베이스구축 및 전국산업단지로 범위를 확장하는 연구가 필요하다.
